Luci e ombre del Trasporto Pubblico Locale tra emergenza sanitaria da Covid19 e politiche di resilienza finanziaria

Le politiche sanitarie di contrasto all’emergenza Covid19 hanno inciso fortemente sulla mobilità cagionando una profonda crisi per il trasporto pubblico (TPL) a causa della rilevante contrazione della domanda. In tale contesto la caduta dei ricavi da passeggeri (biglietti e abbonamenti) ha minacciato la stabilità economico-finanziaria delle imprese del settore sollecitando le autorità governative a prevedere risorse straordinarie aggiuntive al settore. Il presente studio, nell’analizzare l’impatto dell’emergenza sanitaria nel TPL e sulla base degli strumenti di resilienza finanziaria individuati, mira a valutare possibili scenari evolutivi per far fronte ad improvvise e future emergenze.

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1. Introduzione

Le politiche sanitarie di contrasto all’emergenza Covid19 hanno inciso significativamente sulla mobilità cagionando una profonda crisi per il trasporto pubblico. Si tratta delle stringenti misure restrittive adottate per arginare il contagio che, nell’introdurre parametri di stampo sanitario nell’ambito della mobilità, hanno indotto gli utenti a “comportamenti di viaggio adattivi” (Corazza et al., 2021 p.669) e/o compensativi (con maggiore fruizione dei luoghi di prossimità) (ISFORT, 2021 p.4; 2020 p.1), così dirottando la scelta delle modalità di fruizione del servizio di trasporto verso forme alternative di “mobilità attiva” (Scorrano, 2020 p.12).

Se, infatti, nella prima fase di emergenza (febbraio-maggio 2020) le norme varate[1] hanno limitato gli spostamenti autorizzandoli solo per comprovate questioni di lavoro, per casi di necessità e per motivi di salute[2], esse hanno di fatto introdotto un vero e proprio lockdown, da un lato favorendo lo smart working, il telelavoro, la digitalizzazione delle attività economiche e l’uso di strumenti educativi/formativi a distanza, dall’altro riducendo notevolmente la domanda di mobilità pubblica, già fortemente compromessa dal timore dei viaggiatori di usare un mezzo generalmente reputato ad alto rischio di contagio. E, se tale timore ha causato una riduzione nel flusso degli utenti anche nel periodo estivo post lockdown, nemmeno si può trascurare l’incremento del crollo della domanda rilevato in ragione della chiusura delle scuole e, nei successivi mesi autunnali e invernali, per effetto dell’inasprimento delle misure emergenziali e degli strumenti di “soft law” (Paiano, 2021 p.97-98) adottati per prevenire e ridurre il rischio di contagio.

Tra le indicazioni fornite dalle linee guida ministeriali[3], governative[4] e regionali nello specifico settore del Trasporto Pubblico Locale (TPL) si segnalano sia misure di sistema, tese ad articolare l’orario di lavoro differenziato, a modulare la mobilità dei lavoratori ed a prevenire rischi di aggregazione connesse alla mobilità dei cittadini, sia misure volte a pianificare la sanificazione e l’igienizzazione dei mezzi, nonché ad introdurre la prassi dell’accesso a bordo contingentato, del distanziamento interpersonale (un metro di distanza) e dell’utilizzo dei posti a sedere alternati con la conseguente limitazione del tasso di capienza massima (load factor).

Va, peraltro, precisato che nel perdurare dell’emergenza la strategia e la pianificazione delle misure restrittive della mobilità hanno disegnato una Italia per così dire “a colori”, contrassegnata inizialmente (nel 2020) da tre colori diversi – gialla, arancione e rossa – (MIMS, 2022 p.10-11) e successivamente (nel 2021) da ulteriori due colori – giallo rafforzato e bianca (MIMS, 2022 p.13-17). La diversificazione delle tinte di ciascun territorio regionale è stata correlata a corrispondenti scenari di gravità e livelli di rischio per i quali sono state varate misure modulari a seconda della situazione epidemiologica locale e del relativo grado di tenuta del sistema sanitario (Cartenì et al., 2021 p.5-7), dando luogo a situazioni territoriali differenti e ibride, fermo restando le prescrizioni generali sul limite di capienza massima dei mezzi.

La forte contrazione della domanda di TPL causata dalle misure restrittive[5] e dal timore di utilizzo di mezzi ritenuti più a rischio, ha comportato una sensibile riduzione dei ricavi da passeggeri (biglietti e abbonamenti) che, incidendo sulla stabilità economico-finanziaria delle imprese del settore, ha indotto alla necessaria previsione ed erogazione, da parte del governo, di risorse straordinarie. Si tratta, invero, di finanziamenti extra tesi a compensare la riduzione dei ricavi tariffari causati dal crollo della domanda di passeggeri e, nel contempo, a recuperare i maggiori oneri sostenuti dalle imprese per i servizi aggiuntivi resisi necessari in ragione del ridotto coefficiente di riempimento dei mezzi.

Tale sostegno si colloca nell’ambito delle più ampie politiche emergenziali governative che se sono state, fin dall’inizio, concentrate nella tutela della salute pubblica e nell’individuazione di misure atte a limitare i rischi di povertà, sono state finanche dirette a compensare i danni economici prodottisi nei diversi settori pubblici e privati. Si è inteso, in sostanza, rilanciare l’economia attraverso l’emanazione di diversi provvedimenti nazionali – tra i quali, ad es. il c.d. Decreto Cura Italia (D.L. 18/2020)[6], il c.d. Decreto Liquidità (D.L. 23/2020), il c.d. Decreto Rilancio (D.L. 34/2020), il c.d. Decreto Ristori (D.L. 137/2020, il c.d. Ristori bis (D.L. 149/2020), il c.d. Decreto Ristori ter (D.L. 154/2020), il c.d. Decreto Ristori quater (D.L. 157/2020), il c.d. Decreto Sostegni (D.L. 41/2021), il c.d. Decreto Sostegni bis (D.L. 73/2021), il c.d. Decreto Sostegni ter (D.L. 4/2022)[7], nonché il c.d. Decreto Aiuti (D.L. 50/2022) – ed europei – tra i quali, ad es., la Comunicazione della Commissione “Temporary framework for State aid measures to support the economy in the current COVID-19 outbreak – COM 2020/C 91 I/01”[8] con la quale l’Unione Europea (UE) ha autorizzato gli Stati membri a predisporre aiuti al tessuto economico in deroga alla disciplina ordinaria sugli aiuti di Stato – che hanno disposto misure fiscali e finanziarie, nonché stanziamenti straordinari – in aggiunta alle risorse (ordinarie) del bilancio statale per il 2020 – con impatto, sul disavanzo pubblico del 2020 di 75,25 miliardi di euro, vale a dire di circa il 4,5% del PIL (Di Pietro et al., 2020 p.937).

Se, del resto, l’emergenza sanitaria Covid19 ha scosso le fondamenta della pianificazione finanziaria di tutti i governi coinvolti intensificando i problemi di resilienza finanziaria a tutti i livelli di governance, non sfugge il peculiare ruolo che il bilancio pubblico assume nel prevenire e nel reagire alle situazioni di crisi (Barbera et al., 2020 p.529-530) incidendo, in modo significativo, sulla promozione della resilienza delle amministrazioni pubbliche (Anessi-Pessina et al., 2020 p.960). Si tratta della capacità di affrontare gli eventi socio-economici esterni, c.d. di “shocks/uncertainty” (es. disastri naturali, crisi economico-finanziarie, crisi sanitarie, ecc.) in un programma di azione teso a ripristinare le condizioni esistenti ex ante lo shock (bouncing back) o, ancor più, ad agevolare rinnovate e più esaustive condizioni ex post (bouncing forward) (Anessi Pessina et al., 2020 p.960; Meyer, 1982 p.520-523).

Stando così le cose, la resilienza finanziaria è stata oggetto di ricerche (Barbera et al., 2017; 2019; 2020) che hanno fatto emergere le diverse modalità di reazione ai vincoli e aiuti da parte delle amministrazioni pubbliche attraverso strategie di “rimbalzo”. Siffatte strategie, da un lato, si correlano alla capacità di ripristino dello status quo ante – c.d. bouncing back[9] (Ahrens e Ferry, 2020 p. 814) – allo stato di crisi (es. mediante politiche di riduzione dei costi, ridimensionamento organizzativo, differimento degli investimenti, ecc.), dall’altro, ineriscono all’abilità di proiettarsi allo stato post crisi – c.d. bouncing forward[10] (Ahrens e Ferry, 2020 p. 814) – mediante politiche di innovazione dei processi, di ridefinizione delle modalità di erogazione dei servizi, di miglioramento e di promozione di nuovi servizi, ecc. Le strategie di “bouncing forward” richiedono, in sostanza, efficaci sistemi di monitoraggio, di approccio di pensiero critico e di culture organizzative di adattamento agli “shock” esterni, né escludono la rapidità d’azione, l’adeguatezza delle risorse finanziarie ed un basso livello di indebitamento.

Nella dinamica tracciata, se una maggiore vulnerabilità finanziaria è stata associata a strategie di “bouncing back” ed una maggiore capacità di anticipazione delle crisi è stata correlata a strategie di “bouncing forward” (Ahrens e Ferry, 2020 p. 814), gli specialisti del settore hanno elaborato un quadro teorico di resilienza finanziaria (Barbera et al., 2017 p.683) che identifica tre dimensioni nella risposta agli shock (socio)economici, ossia la capacità di anticipare il fenomeno[11], la capacità di governarlo[12] e la relazione dei predetti elementi con la vulnerabilità percepita[13] (Barbera et al., 2017 p.681-684; Steccolini et al., 2017[14]).

Nel quadro delineato il presente lavoro, nell’analizzare l’impatto dell’emergenza sanitaria da Covid19 nell’ambito del TPL e sulla base degli strumenti di resilienza finanziaria individuati, si prefigge di valutare possibili scenari evolutivi per far fronte ad improvvise e future emergenze.

 

2. Il TPL tra domanda e offerta nel quadro emergenziale

L’emergenza Covid19 ha mutato significativamente il modello di mobilità della utenza dei servizi di trasporto in Italia, incidendo sui flussi di domanda sensibilmente ridotta ancorché in diversa misura nel primo biennio (2020-2021) (CPT, 2022 p.34).

Nella prima fase di lockdown si è registrato un sensibile crollo del flusso di viaggiatori con una riduzione del 90% rispetto al periodo pre-Covid19 (PwC, 2021 p.3-4; ISFORT, 2020 p.1). Si tratta, invero, di una percentuale di calo che, se in seguito, si è stabilizzata all’83% in confronto ai livelli ordinari, ha subito, nel tempo, una ulteriore diminuzione consolidandosi al 70% in virtù della riapertura delle attività economiche durante il periodo estivo. La situazione è lievemente migliorata nei mesi autunnali e invernali con la riapertura delle scuole (ottobre/novembre 2020).

Se, dunque, nel corso dell’anno 2020 il settore TPL ha registrato una perdita di oltre il 50% dei passeggeri (ISFORT, 2021 p.5), si deve a tal proposito considerare che, in tale periodo, l’offerta dei servizi è stata condizionata dal piano territoriale di “coordinamento degli orari delle attività didattiche e quelle dei servizi”[15] (Brenna, 2021 p.3), dalla continua “evoluzione delle regole (dapprima, un metro di distanziamento a bordo, poi limite di riempimento dell’80% e del 50%)” nonché dalla “mutevolezza degli orari di lavoro (smart working al 100%, 50%, 70-75%) e delle scuole (orari di ingresso e uscita provvisori e definitivi, spesso diversi per ogni scuola)” (Conferenza Regioni, 2020 p.2). Per quanto attiene all’evoluzione delle regole, ed in particolare ai limiti di riempimento a bordo (load factor), va precisato che essi sono stati fronteggiati dagli operatori con l’aggiunta di corse negli orari di punta mediante servizi supplementari avviati con mezzi propri (attraverso la rimodulazione dei programmi di esercizio, riducendo le linee a domanda debole e potenziando le linee maggiormente frequentate) ovvero con l’utilizzo di mezzi esterni (mediante utilizzo dei bus turistici laddove possibile e/o mezzi disponibili sul mercato) (Conferenza Regioni, 2020 p.2).

La situazione è migliorata nel 2021 durante il quale si è registrato un lieve incremento della domanda di mobilità benché non in linea con il periodo pre-Covid19. Gli spostamenti con i mezzi pubblici, infatti, sono risultati inferiori rispetto a quelli del periodo suddetto, con segnali di ripresa più spiccati durante la riapertura delle attività scolastiche (settembre). Tale riapertura, infatti, ha determinato una stabilizzazione al 13% della riduzione della fruizione dei servizi (MIMS, 2022 p.6) rispetto al periodo pre-Covid19 sebbene, dalla valutazione dell’intero anno, emerga una media di contrazione della domanda di trasporto di circa il 35% rispetto al periodo precedente all’emergenza sanitaria (MIMS, 2022 p.6).

Non sfugge, nel quadro delineato, come l’aumento del flusso di utenza registrato nel 2021 si configuri, soprattutto, come risultato della predisposizione di servizi aggiuntivi. Si tratta del recupero della percentuale di calo di afflusso di viaggiatori nei singoli mezzi di trasporto quale perdita causata dai limiti di capienza massima (load factor) individuati dal legislatore che, nei territori in zona bianca o gialla, è stata correlata ad una percentuale non superiore all’80% (MIMS, 2021 p.37) e che è stata fronteggiata con un potenziamento dell’offerta pari al 4,2% nel primo semestre e al 9,3% nel secondo semestre (MIMS, 2021 p.12-13).

Ciò nonostante, nel 2022, l’effetto “long Covid” ha ancora inciso negativamente sul trasporto pubblico locale con un calo di passeggeri (Il Sole-24Ore, 2023), rispetto al periodo pre-emergenziale, sebbene siano proseguiti i servizi aggiuntivi a supporto del pendolarismo scolastico (MIT, 2022a). Infatti, laddove nel primo semestre la domanda di mobilità, sia pubblica che privata, “sembra aver sperimentato un’accelerazione, con quasi 100 milioni di spostamenti quotidiani nei giorni feriali”, per il successivo periodo sulla base dei dati acquisiti, da un lato si è stimata “una perdita […] della domanda, rispetto al 2019, pari a -21% per il 2022” (Il Sole-24Ore, 2023; Intesa Sanpaolo-ASSTRA, 2022 p.9), dall’altro si è prevista una sua riduzione nell’anno 2023 fino al -12% (Il Sole-24Ore, 2023; Intesa Sanpaolo-ASSTRA, 2022 p.9).

 

3. Il settore TPL tra emergenza e interventi straordinari: le risorse aggiuntive per i mancati ricavi

Nel periodo emergenziale ai finanziamenti governativi ordinari (4,9 miliardi di euro annui, ex D.L. 50/2017) le autorità governative hanno previsto ed erogato risorse aggiuntive quali “interventi straordinari di sostegno all’economia determinati dagli effetti della pandemia da Covid19” (CPT, 2021 p.48), fermo restando l’invarianza del corrispettivo dei contratti di servizio ai sensi della normativa di riferimento[16] e l’accesso all’ammortizzatore sociale[17] in ragione delle sospensioni e riduzioni di lavoro (Vigliotti, 2020).

Si tratta, invero, di aiuti economici straordinari rivolti, da un lato, a compensare il deficit dei ricavi tariffari conseguenti il crollo della domanda e, dall’altro, a sostenere i maggiori oneri correlati al potenziamento dell’offerta dei servizi (per lo più in outsourcing) a beneficio soprattutto del pendolarismo studentesco per far fronte agli effetti derivanti dalle limitazioni (governative e/o regionali) poste al coefficiente di riempimento dei mezzi.

Ciò detto, se le risorse straordinarie sono state convogliate in uno specifico “Fondo”[18] costituito con una dotazione iniziale di 500 milioni di euro, somma via via incrementata nel corso degli anni 2020, 2021 e 2022, fino ad un importo massimo di 2.187,17 milioni di euro, i criteri per la ripartizione delle risorse alle regioni sono stati precisati dalla Conferenza Unificata[19] (Conferenza Regioni, 2021 p.1-3).

Le fonti normative, gli stanziamenti statali e lo stato dei pagamenti alle regioni (e, a loro volta, alle imprese TPL) dei fondi straordinari per il settore a titolo di compensazione dei mancati ricavi tariffari da Covid19 vengono riepilogati nella tabella 1.

Si evince, pertanto, che le risorse straordinarie statali complessivamente stanziate per compensare i mancati ricavi da passeggeri ammontano a 2.187,17 milioni di euro, di cui 1.837,17 milioni di euro (pari all’84% degli stanziamenti complessivi) liquidate alle regioni a titolo di acconto (alla data del 16 gennaio 2023).

Va pure precisato che, se il D.L. 34/2020[20] (c.d. Decreto Rilancio[21]) ha previsto l’istituzione dell’anzidetto fondo “per compensare gli operatori […] degli effetti negativi in termini di riduzione dei ricavi a seguito dell’epidemia del Covid-19” (Relazione Parlamento, 2020 p.65-66), i criteri e le modalità per il riconoscimento della compensazione sono stati specificati in un decreto interministeriale (D.M. 340 dell’11 agosto 2020) per il quale “al fine di evitare sovra-compensazioni [i fondi spettanti alle imprese per il tramite delle regioni] sono definiti anche tenendo conto dei costi cessanti, dei minori costi di esercizio derivanti dagli ammortizzatori sociali applicati […] e dei costi aggiuntivi sostenuti in conseguenza dell’emergenza” (Relazione Parlamento, 2020 p.67).

Tali risorse, inoltre, sono state incrementate con il successivo D.L. 104/2020[22] (c.d. Decreto Agosto[23]) che ha previsto l’erogazione di una ulteriore dotazione straordinaria per un importo pari a 400 milioni di euro, di cui 337,17 milioni di euro destinati a compensare i ricavi tariffari.

A seguire, il D.L. 137/2020[24] (c.d. Decreto Ristori[25]) ha potenziato ancor più l’originaria dotazione del fondo con lo stanziamento di 390 milioni di euro. Una parte di tale somma (200 milioni) è stata finalizzata alla compensazione dei ricavi tariffari e dei costi relativi ai servizi aggiuntivi attivati nel 2021 per fronteggiare le esigenze di trasporto degli studenti correlate alle misure di contenimento e di accesso a bordo (nella misura non superiore all’80%).

Inoltre, se nel 2021 il D.L. 41[26] (c.d. Decreto Sostegni[27]) ha adeguato l’originario fondo con lo stanziamento di ulteriori 800 milioni di euro tesi a compensare la riduzione dei ricavi tariffari, nel 2022 la legge 197 (Legge di bilancio 2023[28]) ha altresì previsto lo stanziamento di 350 milioni di euro aggiuntivi da destinare al medesimo scopo, somma a valere per il 2021 e comunque fino al 1° trimestre 2022.

Per ciò che attiene allo stato dei pagamenti le risorse a copertura dei mancati ricavi sono state erogate alle regioni[29] (e, da queste, agli operatori territoriali TPL) come specificato nella seguente tabella (in €/mln).

Nell’anzidetta tabella si precisa:

• nella colonna 1) della tabella è riportata la prima anticipazione del Fondo straordinario (ex art. 200, comma 1, D.L. 34/2020) e ripartita alle regioni “tenendo conto dei ricavi da traffico risultanti, per ciascuna Regione e Provincia autonoma, dalla banca dati dell’Osservatorio sulle politiche del trasporto pubblico locale[30] […] nel periodo intercorrente dal 23 febbraio al 3 maggio 2018”. Sicché nella necessità di “procedere in via d’urgenza, in relazione ai dati disponibili […] tali ricavi, nelle more della disponibilità dei dati relativi ai ricavi da traffico inerenti all’esercizio 2019 e all’esercizio 2020, sono [stati] provvisoriamente presi a riferimento per il corrispondente periodo dell’esercizio 2020, stimando nello stesso, una riduzione di ricavi media del 55 per cento” (art. 2, comma 2, D.I. 340/2020);
• nella colonna 2) si fa riferimento alla “integrazione dell’anticipazione riconosciuta a ciascuna Regione e Provincia autonoma, a valere sul «Fondo»” straordinario per i mancati ricavi “in concordanza con i criteri di riparto di cui al decreto […] 340” (art. 1, D.I. 541/2020);
• nella colonna 3) si indica la “integrazione dell’anticipazione per la compensazione dei minori ricavi tariffari di cui ai decreti interministeriali 340 e 541/2020, tenuto anche conto della quota residua del rifinanziamento del «Fondo», di cui all’art. 44, comma 1, del D.L. 104/2020 (c.d. Decreto Agosto), non utilizzata per i servizi aggiuntivi e quindi da destinare alla compensazione dei minori ricavi tariffari”, al netto delle risorse già assegnate con D.I. 541/2020 “al fine del completo impegno degli importi assegnati” (art. 3, D.I. 33/2020);
• nella colonna 4) si evidenzia “la ripartizione, a titolo di anticipazione e con le percentuali di cui al D.I. 340/2020, delle risorse stanziate dall’art. 22 ter, comma 2, legge 176/2020” (art. 3, D.I. 61/2021):
• nella colonna 5) è specificato l’ammontare delle somme che residuano nel 2020 e imputate in acconto per il 2021 (art. 3, D.I. 489/2021);
• nella colonna 6) è riportato il saldo della compensazione dei minori ricavi relativi all’anno 2020 (art. 1, comma 4, D.I. 546/2021):
• nella colonna 6 bis) si mostra il riparto definitivo delle “risorse da impegnare” (ai sensi dell’art. 2, comma 2, D.I. 546/2021) alle singole regioni e ad altri enti/aziende e “che residuano […] a titolo di anticipazione compensazione minori ricavi 2021” (art. 2, comma 1, D.I. 546/2021);
• nella colonna 7) si riporta l’ulteriore anticipazione dei minori ricavi tariffari 2021, nell’individuazione delle somme a tal uopo erogate alle regioni, alle province a statuto speciale e alle aziende statali.

 

4. I servizi aggiuntivi e le risorse straordinarie nella fase emergenziale

Con riferimento alle risorse straordinarie erogate per fronteggiare i maggiori oneri relativi ai servizi aggiuntivi, va precisato che inizialmente il D.L. 104/2020 (c.d. Decreto Agosto) ha stanziato una dotazione pari a 62,83 milioni di euro via via implementata fino a 1.032,83 milioni di euro.

Di tali risorse, se il D.L. 137/2020[31] (c.d. Decreto Ristori[32]) ha stanziato, per l’anno 2021, una prima tranche di 190 milioni di euro tesi a finanziare l’integrazione dell’offerta dei servizi occorrenti per il pendolarismo scolastico, la L. 178/2020 (c.d. Legge di bilancio 2021[33]) – con riferimento al medesimo anno – ha incrementato l’importo di 200 milioni di euro e il D.L. 73/2021[34] (c.d. Decreto Sostegni bis[35]) ha stanziato ulteriori 450 milioni di euro. Inoltre, nel perdurare dell’emergenza sanitaria, per l’anno 2022 fino al mese di marzo, le risorse erogate per ammortizzare i costi di tali servizi sono state ancora una volta rimodulate mediante il D.L. 4/2022[36] (c.d. Decreto Sostegni ter[37]) con la previsione di ulteriori 80 milioni di euro a cui sono stati aggiunti, con il successivo D.L. 50/2022[38] (c.d. Decreto Aiuti[39]), altri 50 milioni di euro per servizi aggiuntivi programmati avviati nel secondo trimestre.

Alla luce delle suesposte precisazioni si rileva che le risorse straordinarie statali complessivamente stanziate nel triennio 2020-2022 per i servizi aggiuntivi di TPL si attestano a 1.032,83 milioni di euro, di cui 902,83 milioni di euro (pari a oltre l’87% degli stanziamenti complessivi) risultano essere state a tal fine liquidate alle regioni (alla data del 16 gennaio 2023).

Le fonti normative, gli stanziamenti statali e lo stato dei pagamenti alle regioni e alle imprese TPL dei fondi destinati a finanziare i servizi aggiuntivi sono riassunti nella tabella 2) che segue.

Le risorse destinate ai servizi aggiuntivi sono state erogate alle regioni come specificato nella tabella che segue (in €/mln).

Nell’anzidetta tabella si precisa:

• nella colonna 1) si indica la ripartizione definitiva alle regioni e province autonome delle risorse destinate ai servizi aggiuntivi resi o programmati al 31 dicembre 2020 per far fronte alla diffusione epidemica Covid19 (art. 2, D.I. 33/2021);
• nella colonna 2) si propone la “ripartizione a titolo di anticipazione delle risorse destinate ai servizi aggiuntivi […] eserciti nel 2021” sulla base delle percentuali previste dal D.I. 340/2020 e nella misura “del 50 per cento del limite massimo, pari a 190 milioni di euro, delle risorse destinate dall’articolo 22 ter, comma 2, della legge 18 dicembre 2020 n. 176” (art. 1, D.I. 61/2021);
• nella colonna 3) si riporta la “ripartizione a titolo di anticipazione delle risorse destinate ai servizi aggiuntivi […] eserciti nel 2021” sulla base delle percentuali previste dal D.I. 340/2020 e nella misura “del 50 per cento di 200 milioni di euro di cui all’articolo 1, comma 816, della Legge di Bilancio del 30 dicembre 2020, n. 178 […] ove i predetti servizi […] abbiano avuto un riempimento superiore a quello previsto dal DPCM 3 dicembre 2020” (art. 1, D.I. 61/2021) che ha fissato al 50 per cento la misura massima del coefficiente di riempimento dei mezzi pubblici del TPL;
• nella colonna 4) si specificano le ulteriori “risorse, di cui al D.I. 62/2021, anticipate e non rientranti nella programmazione comunicata al 30 giugno 2021”, di cui all’art. 4, D.I. 335/2021:
• nella colonna 5) si illustrano le risorse erogate per i servizi aggiuntivi programmati e rendicontati nel primo semestre 2021 “a valere sulle risorse stanziate dall’articolo 22-ter del decreto-legge 28 ottobre 2020 n.137, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, e dall’articolo 1, comma 816, della Legge di Bilancio n. 178, del 30 dicembre 2020” (art. 2, D.I. 335/2021);
• nella colonna 6) si espone “la ripartizione delle risorse stanziate dall’articolo 51 del decreto-legge 25 maggio 2021, n. 73, destinate in via prioritaria per l’espletamento dei servizi aggiuntivi di trasporto pubblico locale al 31 dicembre 2021 da esercire per l’emergenza epidemiologica COVID-19” (art. 1, D.I. 483/2021).

 

5. Il PNRR e la “Mobility as a Service”

Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) ha previsto investimenti nell’ambito della missione “Rivoluzione verde e transizione ecologica”. Si tratta dello stanziamento di una somma di circa 7 miliardi e mezzo di euro in parte destinata a rinnovare le flotte autobus, a digitalizzare il trasporto pubblico locale, a finanziare la realizzazione di reti di trasporto pubblico di massa (metropolitane, tram, filovie, bus rapid transit), a realizzare ciclovie, a rafforzare l’industria dei trasporti green e le relative filiere nazionali, nonché a rinnovare le flotte del trasporto ferroviario e navale regionale (Banca d’Italia, 2021 p.29-30).

Il PNRR finanzia, in tal guisa, nuovi modelli di mobilità e l’integrazione tra differenti servizi pubblici e privati – c.d. “Mobility as a Service” (MaaS) – coordinati e accessibili dall’utente attraverso il proprio smartphone. Si fa riferimento a più operatori (uniti in partnership) che offrono agli utenti (users) una diversificata varietà di opzioni di mobilità (trasporto pubblico, ride-sharing, car o bike-sharing, taxi o noleggio car/leasing ecc.), ovvero, rendono fruibili la combinazione tra le specifiche modalità (Mergiotti, 2023 p.724-725). Si aggiunga che gli users MaaS, nella predetta prospettiva di scelta tra diversificate opzioni di mobilità, ottengono anche il vantaggio di accedere a molteplici servizi con un unico canale di pagamento e l’utilizzo di un’unica app (Mergiotti e Sargiacomo, 2022 p.93-98).

Va pure precisato che, proprio con riferimento al modello MaaS, (MITD, 2022a) il PNRR (MEF, 2021) ha destinato una cospicua parte della somma (7,5 milioni di euro) per lo sviluppo e la realizzazione di tre progetti pilota denominati “MaaS4Italy” (MITD, 2022b p.6). Tali progetti sono finalizzati alla sperimentazione di soluzioni di mobilità urbana nelle città metropolitane tecnologicamente più avanzate. Si aggiunga l’ulteriore importo (7 milioni di euro) riservato al finanziamento di un laboratorio tecnologico (living lab di tipo cooperative, connected and automated mobility) per l’innovazione dei trasporti in seno ad uno dei tre progetti pilota nonché la previsione di una somma (2,4 milioni di euro) destinata allo sviluppo della digitalizzazione degli operatori allo scopo di rendere più efficace la fruibilità dei servizi (MITD, 2022b p.6).

Per l’avvio e la sperimentazione dei progetti pilota “MaaS4Italy” sono previste specifiche scadenze (entro il 2026) con riguardo alla durata e termini di realizzazione del progetto[40] (PCM, 2022 pp.9-10).

Le aree metropolitane di Napoli, Roma e Milano saranno le prime città coinvolte nella sperimentazione dei servizi di “MaaS4Italy”. L’assegnazione delle risorse, infatti, è avvenuta a seguito della partecipazione al bando di tredici città metropolitane – Bari, Bologna, Cagliari, Catania, Firenze, Genova, Milano, Napoli, Palermo, Reggio Calabria, Roma, Torino e Venezia (MITD, 2022b p.6-7) – ma la graduatoria definitiva ha individuato le città metropolitane vincitrici con la seguente graduatoria: Napoli, Milano e Roma (MITD, 2022c p.1-4).

Il Comune di Napoli, con il progetto “MaaS4Naples” potrà usufruire di un finanziamento di 3,3 milioni di euro, di cui 2,5 milioni di euro per realizzare le piattaforme tecnologiche e 0,8 milioni di euro per l’ammodernamento tecnologico degli operatori di trasporto (Comune Napoli, 2022a).

L’ente napoletano si avvale della collaborazione di diversi partner, tra cui si annoverano enti di ricerca, università, operatori regionali della mobilità e operatori di servizi di micro mobilità e di sharing[41]. Il progetto (risultato vincitore) “MaaS4Naples” si prefigge di integrare più modalità di trasporto (es. e-bike, autobus, car sharing, taxi, ecc.) attraverso piattaforme di intermediazione digitale che favoriscono una maggiore accessibilità, multi-modalità e sostenibilità degli spostamenti degli utenti finali (FerPress, 2022) che possono accedere a una varietà di servizi che vanno dalla pianificazione del viaggio alla prenotazione e ai pagamenti.

Le principali finalità del progetto “MaaS4Naples” tendono a: migliorare l’esperienza di viaggio dell’utente, riequilibrare la distribuzione modale degli spostamenti, promuovere modalità e comportamenti di mobilità energeticamente e ambientalmente più sostenibili, integrare l’infomobilità, espandere la digitalizzazione dei servizi di mobilità, incrementare la produttività del trasporto collettivo, rendere più equo l’accesso alla mobilità di qualità e, infine, migliorare il supporto delle fasce deboli, svantaggiate e diversamente abili di viaggiatori (Comune Napoli, 2022a).

Il Comune di Milano, al quale è spettata la somma di 10,3 milioni di euro, ha proposto un modello privato aperto per la realizzazione del quale ha coinvolto associazioni di categoria, imprenditori della mobilità, istituzioni accademiche locali e istituti di ricerca (Politecnico di Milano) nonché strutture di mobility manager degli operatori del settore trasporti (Comune Milano, 2022). Tra gli obiettivi dell’ente emergono lo sviluppo di processi di ricerca e innovazione in condizioni di vita reale (living lab) e la sperimentazione di tecnologie innovative per la guida autonoma e le tecnologie di comunicazione vehicle-to-X.

Al Comune di Roma è spettata la somma di 2,5 milioni di euro. L’amministrazione comunale, da un lato, ha attribuito all’Atac il ruolo di MaaS operator, vale a dire di coordinatore delle politiche di mobilità e di soggetto che istituisce le regole per gli operatori del trasporto, dall’altro ha affidato a Roma Servizi per la mobilità il compito di “MaaS Integrators“, sì che tale soggetto offre la piattaforma tecnologica di riferimento e ne abilita i servizi (Comune Roma, 2022).

Le anzidette aree metropolitane saranno, dunque, veri e propri laboratori nella fase di sperimentazione dei progetti “MaaS4Italy” in una rinnovata ottica di gestione digitale ed integrata tesa a dare nuova linfa al TPL.

Va infine precisato che il PNRR ha incrementato la dotazione finanziaria destinata al “MaaS4Italy” di ulteriori € 16,1 milioni di euro (MITD, 2023 p.10-12; PCM, 2023 p.10). L’importo è finalizzato al finanziamento di altri sette progetti^[42] tesi ad estendere sul territorio nazionale (entro il 2025) le sperimentazioni MaaS sulla base delle esperienze maturate nelle tre città leader selezionate nella prima fase attraverso un approccio multi-territoriale, da un lato, in grado di assicurare i servizi in una visione di armonizzazione e coesione territoriale, dall’altro, finalizzato ad ottimizzare l’accessibilità e la ridistribuzione dei servizi[43].

 

6. Conclusioni

Le risorse straordinarie erogate al settore TPL si collocano nell’ambito della strategia governativa di fronteggiare la profonda crisi socio-economica attraverso il ricorso agli stanziamenti pubblici orientati ad aumentare la spesa pubblica per sostenere finanziariamente i cittadini e le imprese. Si è inteso, in tal modo, anteporre l’interesse nazionale come principio-guida per contenere l’emergenza (Cepiku et al., 2021 p.50) con ingenti dosi di liquidità, diversamente dalle crisi economiche del passato (ad esempio, quella del 2007) in cui sono prevalse politiche di austerità attraverso tagli lineari per il contenimento della spesa pubblica (Cepiku et al., 2021 p.48-49) con pregiudizio degli obiettivi di lungo periodo (Cepiku e Bonomi Savignon, 2012 p.428-436) che, invece, necessitano di “scenari che scontano un percorso pluriennale di riequilibrio” (Degni e De Ioanna, 2015 p.3-4). In particolare, mentre in passato l’osservazione sulla resilienza finanziaria delle amministrazioni pubbliche locali (Barbera et al., 2016, 2017; 2019; Papenfuß et al., 2017; Steccolini et al., 2017) è stata condotta in un contesto di austerità con graduali processi di adattamento ed evoluzione delle capacità di gestione finanziaria, l’indagine condotta nel contesto dell’ondata emergenziale da Covid19 (Ahrens e Ferry, 2020; Anessi Pessina et al., 2020; Barbera et al., 2020; Saliterer et al., 2023) ha evidenziato che la capacità di anticipare gli shock richiede una pianificazione nel prevedere e gestire le emergenze (Anessi Pessina et al., 2020 p.960) oltre che adeguate risorse finanziarie e politiche fiscali flessibili (Anessi Pessina et al., 2020 p.960).

Ciò detto, se il fenomeno Covid19 ha richiamato l’attenzione sull’importanza di una solida gestione finanziaria delle amministrazioni pubbliche per limitare gli effetti di eventi avversi e imprevedibili (Barbera et al., 2016 p.1), il crollo dei passeggeri durante tutto il periodo dello stato di emergenza (2020-2021-2022) ha comportato un calo proporzionale dei ricavi (ASSTRA, 2023) con una perdita complessiva di 4,38 miliardi di euro. In special modo, nel 2020 è stato accertato un calo finanziario[44] di 1,68 miliardi di euro (Intesa Sanpaolo-ASSTRA, 2022 p.9), nel 2021 di 1,7 miliardi di euro – somma, peraltro, equivalente a quella del 2020 – (Intesa Sanpaolo-ASSTRA, 2022 p.9; AGENS-ANAV-ASSTRA, 2022 p.2) mentre nella previsione per il 2022 la perdita risulterebbe non inferiore a 1 miliardo di euro (Intesa Sanpaolo-ASSTRA, 2022 p.10).

Nella dinamica delineata i fondi straordinari stanziati a tal uopo dal governo (3,22 miliardi di euro, di cui 2.187,17 milioni di euro per finanziare i mancati ricavi tariffari e 1.032,83 milioni di euro per i servizi aggiuntivi all’utenza ed elargiti[45] alle regioni 2.740 milioni di euro, corrispondenti all’85,1%) sono risultate al di sotto delle somme necessarie per coprire la perdita complessiva accertata e stimata (4,38 miliardi di euro). Ciò nonostante le strategie a tutela del settore TPL hanno confermato la capacità delle amministrazioni governative e regionali di reagire allo shock “esterno” provocato dall’emergenza sanitaria (coping capacities) attraverso politiche reattive ad hoc (CIMA, 2015, pp. 8-9) che hanno riguardato sia misure straordinarie di sostegno finanziario sia misure di adattamento dell’offerta dei servizi[46]. Si tratta di comportamenti adattativi modulati sulla base di un “percorso di riorientamento” (Upadhaya et al., 2020 p.832) attraverso risposte di bilancio a breve termine con stanziamenti ad hoc.

Sta di fatto che, se nel periodo emergenziale il settore TPL è stato oggetto di una pluralità di vincoli di natura regolamentare, finanziaria e organizzativa che ha pesato sulla capacità del sistema di adeguarsi alle nuove esigenze (Banca d’Italia, 2021 p.7), la sua evoluzione risulta intimamente connessa ai programmi di investimento via via attuati per favorirne la ripresa (Banca d’Italia, 2021 p.29). Tali programmi devono costituire il punto di partenza per lo sviluppo della mobilità ed il potenziamento di un settore che, nel costituire la sede di ingenti investimenti pubblici, reclama la pianificazione di rinnovate strategie in armonia con gli obiettivi di riconversione sostenibile e digitale al centro di tutte le politiche nazionali ed europee (Banca d’Italia, 2021 p.29) e finanche internazionali (Fabbri, 2022).

Si aggiunga che, mentre nel periodo emergenziale sembrerebbero prevalere strategie governative di “rimbalzo” volte al ripristino dello stato pre-crisi (bouncing back) del settore TPL con riduzione dei servizi trasportistici e conseguente taglio dei costi produttivi e dei salari, sono pure emerse strategie di “rimbalzo in avanti” (bouncing forward) riscontrabili nell’impiego governativo di cospicui investimenti per nuovi servizi in un’ottica di inter-mobilità secondo il modello MaaS finanziati dal PNRR. Rientrano in tale contesto la sperimentazione dei MaaS a livello territoriale con l’introduzione di piattaforme digitali, nuovi modelli di business e condivisione dei dati tra gli operatori; a seguire, la sperimentazione dei MaaS a livello nazionale con un approccio multi-territoriale nonché l’istituzione di una piattaforma aperta denominata “Data sharing and service repository facilities” finalizzata a potenziare la dimensione digitale del trasporto pubblico per la diffusione del MaaS (Fabbri, 2022). Né d’altro canto può trascurarsi il rilievo assunto dall’anzidetto modello MaaS in ragione dell’impennata dei ricavi dalle relative piattaforme (Juniper, 2022). Si tratta, invero, di ricavi dovuti dall’aumento dell’offerta dei servizi a livello mondiale attraverso l’integrazione di tipologie di trasporto pubblico e privato siccome accessibili da un’unica piattaforma digitale di intermediazione (Fabbri, 2022).

Alla luce delle suesposte considerazioni, se la resilienza rappresenta la capacità di risposta e di adattamento strategico all’esposizione al rischio e, per contro, la vulnerabilità costituisce una misura dell’incapacità di rispondere agli impatti negativi derivanti da shock inattesi (Graziano, 2012 p.10), nella strategia adottata durante il periodo da emergenza Covid19 sono emersi diversi fattori di vulnerabilità per il settore TPL che dovrebbero rappresentare un monito per il futuro. Si tratta, in particolare, dell’insufficienza delle risorse straordinarie stanziate rispetto alle perdite del settore e dei ritardi nella loro erogazione (ASSTRA, 2021 p.3) che, nell’ostacolare la risposta esaustiva del settore allo shock emergenziale, hanno creato questioni di non poco conto. Né possono trascurarsi le problematiche connesse all’eccessiva dilazione temporale sull’avvio dei progetti MaaS.

Stando così le cose, l’esperienza dell’emergenza Covid19 evidenzia l’opportunità di un nuovo assetto organizzativo nella gestione delle future emergenze del TPL al fine di consentire una risposta più immediata ed efficiente. Tale risultato potrebbe essere raggiunto attraverso l’istituzione di una commissione permanente ad hoc (con rappresentanti governativi, regionali e locali), in seno alla Conferenza Stato-Regioni, con compiti di coordinamento delle strategie e di gestione di fondi straordinari per il settore. La prevista governance, in sostanza, da un lato potrebbe essere preposta ad intercettare gli elementi pre-crisi (anticipatory capacities) ed a costituire un “fondo di riserva” alimentato annualmente anche dalle “economie” sulle risorse complementari prospettate a valere sulla quota premiale del Fondo Nazionale Trasporti (Mergiotti, 2022 pp.52-53), dall’altro potrebbe essere destinato alla gestione dello stato emergenziale rappresentando una vera e propria cabina di regia a livello nazionale.

Né sfugge che nella sovrapposizione tra emergenza Covid19 e quella connessa allo scontro tra Russia e Ucraina un siffatto organismo – ove fosse stato già istituito – avrebbe potuto gestire la crisi circoscrivendo gli inconvenienti emersi durante l’emergenza sanitaria. L’anzidetta commissione, infatti, avrebbe potuto agevolare la più efficace organizzazione del settore TPL in risposta alle nuove necessità connesse alla crisi bellica (caro-carburante) attraverso una migliore ottimizzazione delle risorse, una definizione delle somme stanziate[47] e la tempestività della loro liquidazione. Si aggiunga, infine, che detto organismo potrebbe risultare un valido strumento anche nell’ambito della transizione ecologica tanto reclamata dal Green Deal europeo e dall’Agenda 2030.

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50. Papenfuß, U., Saliterer, I., Albrecht, N., (Eds), (2017). A Cushioned Impact of the Financial Crisis – Local Government Financial Resilience in Germany: International Perspectives on How Local Governments Face Austerity. Governmental Financial Resilience, May 2017, 115-134. https://doi.org/1108/S2053-769720170000027007
51. PCM, Presidenza del Consiglio dei Ministri, (2023). Avviso pubblico per la presentazione di Proposte di intervento a valere su Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, Missione 1 – Componente 1 sub investimento 1.4.6. “Mobility as a Service for Italy” – MAAS4ITALY – 7 Territori. 14 aprile 2023. https://assets.innovazione.gov.it/1681455863-avviso-pubblico-maas_7-territori.pdf
52. PCM, Presidenza del Consiglio dei Ministri, (2022). Avviso pubblico per la presentazione di Proposte di intervento a valere sul Piano Nazionale per gli Investimenti Complementari al PNRR – PNC-A.1-N1 Rafforzamento misura PNRR M1C1 – Investimento 1.4: “Servizi digitali e esperienza dei cittadini” Misura 1.4.6. “Mobility as a Service for Italy” – MAAS4ITALY. 2 maggio 2022. https://assets.innovazione.gov.it/1651486738-avviso-maas_fondo-complementare-pnrr.pdf
53. PwC, (2021). Una nuova normalità per il Sistema dei trasporti. 2021, 1-16. https://www.pwc.com/it/it/about-us/Italia2021/doc/Italia2021-laMobilita-una-nuova-normalit%C3%A0-per-il-sistema-dei-trasporti.pdf
54. Relazione Parlamento (2020). Misure urgenti in materia di salute e di sostegno al lavoro e all’economia (cd. “Decreto Rilancio”). Dossier 9 luglio 2020. Vol. III – Articoli 186-266, D.L. 34/2020 – A.S. 1874. Servizio Studi Senato della Repubblica e Camera dei deputati, pp.1-495. https://documenti.camera.it/Leg18/Dossier/Pdf/D20034f_vol_III.Pdf
55. Saliterer, I., Barbera, C., du-Boys, C., Dom, B., Korac, S., Steccolini, I., (2023). Government financial resilience – A European perspective. Research Handbook on City and Municipal Finance. February 2023, Elgar Handbooks, 1-39. ISBN: 978 1 80037 295 5
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57. Steccolini, I., Jones, M., Saliterer, I. (Eds), (2017). Public Policy and Governance, 27. Governmental Financial Resilience: International Perspectives on how Local Governments Face Austerity. Emerald Group Pub Ltd, 7 giugno 2017. ISBN-10: 1787142639
58. Upadhaya, B., Wijethilake, C., Adhikari, P., Jayasinghe, K., Arun, T., (2020). COVID-19 policy responses: reflections on governmental financial resilience in South Asia. Journal of Public Budgeting, Accounting & Financial Management, 32, 5, 2020, 825-836. https://doi.10.1108/JPBAFM-07-2020-0130
59. Vigliotti, I.G., (2020). Covid-19 – Fondi bilaterali nel settore ferroviario e del TPL in arrivo l’assegno ordinario. 25 marzo 2020, La Voce – Trasporti & Diritti. http://lavocetrasportiediritti.it/index.php/2020/03/25/covid-19-fondi-bilaterali-nel-settore-ferroviario-e-del-tpl-in-arrivo-lassegno-ordinario/

[1] DPCM, Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19, applicabili sull’intero territorio nazionale, in Gazzetta Ufficiale, 24 aprile 2020, n. 108.

[2] Cfr. art. 1, lett. a), DPCM, Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6.

[3] Cfr. Ministero della Salute, (2020), Covid-19, fase 2: le indicazioni per trasporti e logistica, in https://www.salute.gov.it/portale/nuovocoronavirus/dettaglioNotizieNuovoCoronavirus.jsp?menu=notizie&id=4631

[4]  Cfr. Allegato 9, DPCM 26 aprile 2020, Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19.

[5]  Il “peso” dei ricavi da passeggeri, infatti, assume un decisivo rilievo nel TPL tant’è che dai dati precedenti all’emergenza Covid19 (riferiti al 2017) emerge che tali ricavi costituiscono il 30% del volume complessivo dei ricavi delle imprese del settore (CDP, 2019 p.11).

[6] Tra l’altro il decreto-legge n. 18 del 2020 ha stabilito il divieto di decurtazione del corrispettivo o di irrogazione di sanzioni nei confronti dei gestori di servizi di TPL in ragione delle minori corse effettuate e/o delle minori percorrenze realizzate nel periodo emergenziale.

[7] L’art. 24, c. 5 bis del D.L. n. 4 del 2022 ha altresì previsto la possibilità di prorogare fino al 50 per cento della durata i contratti di servizio pubblico di cui sono titolari le imprese di trasporto pubblico locale e regionale in conformità all’art. 4, § 4, Regolamento (CE) n. 1370 del 2007. Inoltre, il predetto art. 24, ai cc. 6-10 ha stabilito il differimento dell’applicazione della riforma della ripartizione delle risorse del Fondo nazionale TPL anche per gli anni 2020, 2021 e 2022.

[8] Il documento è stato integrato sei volte e con la Comunicazione C(2021) 8442 del 18 novembre 2021 si è stabilita una strategia per la graduale eliminazione degli aiuti connessi all’emergenza sanitaria in virtù della ripresa economica con una revisione della disciplina non emergenziale sugli aiuti di Stato per il periodo 2021-2027.

[9] In particolare, “bouncing back strategies, included for example taxes and fees increases, deferred investments, costs reductions, organisational resizing and asset sales” (Ahrens e Ferry, 2020 p.814).

[10] Sul punto si è precisato: “bouncing forward strategies […] emphasised self-sufficiency, innovation, entrepreneurship, redefinitions of core activities and service delivery modes, improved and new services and new clients.” (Ahrens e Ferry, 2020 p.814).

[11] Si è detto che “anticipatory capacities (ACs) refer to the availability of tools and capabilities that enable LGs [Local Governments] to better identify and manage their vulnerabilities and to recognize potential financial shocks before they arise, as well as their nature, likelihood, timing, scale and potential impacts. In this regard, anticipatory capacity is not limited to the presence of systems in place to plan, control, and manage risks, but also related to situation awareness and sense-making” (Barbera et al., 2017 p.683).

[12] L’A. specifica: “Coping capacities (CCs) refer to resources and abilities that allow shocks to be faced and vulnerabilities to be managed. Coping capacities can take different forms: buffering capacities represent the ability to absorb the impact of a shock without changes in its structure or function; adapting capacities refer to the ability to implement incremental changes to extant structures and functions without changing underlying principles, culture, and values; transforming capacities, in turn, comprise the ability to implement radical changes, characterized by changes in the structure, function, goals and values of the organization […]” (Barbera et al., 2017 p.683).

[13] L’A. afferma: “in general terms, vulnerability represents the exposure to shocks […], LGs’ financial vulnerability, as perceived by organizational actors, was discussed as being the result of both external (e.g. dependency on grants, undiversified revenues) as well as internal (e.g. debt financing, reserves) sources, and thus turned out to be at the interface between the environment and the organization. Rather than an objective measure of vulnerability, it is the perceived vulnerability, which turned out as central in understanding patterns of financial resilience” (Barbera et al., 2017 p.683-684).

[14] L’A. specifica: “from a resilience perspective, vulnerability is interpreted as the level of exposure to a specific shock. A range of external and internal factors could contribute to this including dependence on uncertain revenue bases, rigidity of expenditure, uncertain or reducing resource transfers from higher governmental levels and the degree of diversification of sources of income. Futhermore, high levels of debt, or a reliance on PPP/PFI schemes, may lead to non-controllable liabilities or financial risks. The general level of vulnerability can be compared before and after a crisis event by identifying where action has been taken to reduce or mitigate exposure […]” (Steccolini et al., 2017 Chapter 1).

[15] “L’emergenza Covid-19 ha indotto il Governo ad emanare il DPCM 3 dicembre 2020, il quale (all’art. 1, par. 10, sub s) prevede la costituzione presso ciascuna prefettura di un Tavolo per il coordinamento tra gli orari delle attività didattiche e quelli dei servizi di TPL” (Brenna, 2021 p.3-4).

[16] Il D.L. 18/2020 (c.d. Cura Italia), all’art. 92, comma 4 bis, ha previsto che: “Al fine di contenere gli effetti negativi dell’emergenza epidemiologica da COVID-19 e delle misure di contrasto alla diffusione del virus sui gestori di servizi di trasporto pubblico locale e regionale, non possono essere applicate dai committenti dei predetti servizi, anche laddove negozialmente previste, decurtazioni di corrispettivo, né sanzioni o penali in ragione delle minori corse effettuate o delle minori percorrenze realizzate a decorrere dal 23 febbraio 2020 fino alla cessazione dello stato di emergenza epidemiologica e, comunque, non oltre il 31 luglio 2021 […]”.

[17] L’art. 19, comma 1, D.L. 18/2020, ha specificato che: “I datori di lavoro che nell’anno 2020 sospendono o riducono l’attività lavorativa per eventi riconducibili all’emergenza epidemiologica da COVID-19, possono presentare domanda di concessione del trattamento ordinario di integrazione salariale o di accesso all’assegno ordinario con causale “emergenza COVID-19”, per una durata massima di nove settimane per periodi decorrenti dal 23 febbraio 2020 al 31 agosto 2020, incrementate di ulteriori cinque settimane nel medesimo periodo per i soli datori di lavoro che abbiano interamente fruito il periodo precedentemente concesso fino alla durata massima di nove settimane. E’ altresì riconosciuto un eventuale ulteriore periodo di durata massima di quattro settimane di trattamento di cui al presente comma per periodi decorrenti dal 1° settembre 2020 al 31 ottobre 2020 […]”.

[18] La norma istitutiva del “Fondo” straordinario (ex D.L. 34/2020) ha anche specificato i criteri generali e le modalità per il riconoscimento della compensazione alle imprese del settore nell’intento di evitare sovra-compensazioni economiche per gli stessi beneficiari. Perciò i criteri indicati dal legislatore hanno previsto il ristoro della riduzione dei ricavi tariffari relativi ai passeggeri nel 2020 e nel 2021 rispetto alla media dei ricavi tariffari registrata nel biennio precedente, senza trascurare l’impatto “dei costi cessanti, dei minori costi di esercizio derivanti dagli ammortizzatori sociali applicati in conseguenza dell’emergenza epidemiologica […], dei costi aggiuntivi sostenuti in conseguenza della medesima emergenza” (art. 200, comma 2, D.L. 34/2020). Per i criteri di dettaglio la norma di riferimento ha rinviato ad un successivo decreto ministeriale (rectius, Decreto interministeriale n. 340 dell’11 agosto 2020).

[19] La Conferenza Unificata Stato-Regioni del 25 marzo 2021 ha sancito l’intesa sul decreto per il riparto delle somme alle regioni destinate a compensare la riduzione di ricavi tariffari elaborando anche una tabella di criteri, redatta in forma semplificata, allo scopo di agevolare una veloce ripartizione delle risorse (Conferenza Regioni, 2021 p.1). Sulla predetta tabella di rilevazione, cui le imprese-beneficiarie sono state chiamate a redigerle con iscrizione dei dati consuntivi 2020-2021, la Conferenza ha espresso considerazioni, con particolare riguardo alle voci di bilancio che concorrono “nel calcolo del saldo mancati ricavi da riconoscere” alle imprese del settore, ed esattamente: sull’impostazione della tabella per modalità di trasporto, sui dati dei valori della produzione, sulla definizione dei costi cessanti e dei costi emergenti (Conferenza Regioni, 2021 p.2-3). Con riferimento alla determinazione dei minori ricavi da traffico (del biennio 2020-2021), vanno calcolati come differenza tra il valore dell’anno di che trattasi (2020 e 2021) e la media tra 2018 e 2019 i seguenti valori: proventi da traffico da biglietti e abbonamenti, proventi da traffico da tariffazione integrata, compensazioni per agevolazioni tariffarie, contribuzioni per rinnovo CCNL, altri proventi (sanzioni amministrative) e mancati ricavi per accise gasolio. Con riferimento ai costi cessanti dovuti ai minori costi sostenuti per aver svolto minori percorrenze, vanno computati i seguenti valori: costi di trazione (carburante, energia elettrica, altri carburanti), costi manutentivi, minori costi del personale dovuti alla cassa integrazione, aggi di vendita per titoli di viaggio, godimento beni di terzi esclusi i costi di utilizzo dell’infrastruttura, canoni e pedaggi per utilizzo dell’infrastruttura a impianto fisso e stradale, altri costi caratteristici (specificare ad esempio riduzione sub-affidi) (Conferenza Regioni, 2021 p.2-3). Con riguardo ai costi emergenti dovuti al COVID-19 vanno considerati i seguenti valori: acquisizione di servizi di terzi – per: a) sanificazione e igienizzazione dei mezzi e delle infrastrutture, b) controlli su misure di distanziamento e altro, c) informazione all’utenza d) altro (da specificare) e acquisizione di beni – quali: mascherine, guanti, gel, dispenser, termo scanner, divisori/cabine, marker, materiali di comunicazione, e altro; attrezzature per smart working; maggiori oneri legati alle limitazioni della capacità sui servizi di trasporto (es. scorte calde); maggiori oneri legati alle necessità di controlli a bordo e a terra per distanziamento ed incarrozzamento; benefici fiscali e risparmi IRAP e decontribuzioni (Conferenza Regioni, 2021 p.2-3).

[20] Convertito, con modificazioni, in legge 17 luglio 2020, n. 77 (pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 180 del 18 luglio 2020).

[21] L’art. 200, comma 1, D.L. 34/2020, prevede che: “al fine di sostenere il settore del trasporto pubblico locale e regionale di passeggeri sottoposto a obbligo di servizio pubblico a seguito degli effetti negativi derivanti dall’emergenza epidemiologica da COVID-19, è istituito presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti un fondo con una dotazione iniziale di 500 milioni di euro per l’anno 2020, destinato a compensare la riduzione dei ricavi tariffari relativi ai passeggeri nel periodo dal 23 febbraio 2020 al 31 gennaio 2021 rispetto alla media dei ricavi tariffari relativa ai passeggeri registrata nel medesimo periodo del precedente biennio […]”.

[22] Convertito, con modificazioni, in legge 13 ottobre 2020, n. 126 (pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 253 del 13 ottobre 2020).

[23] L’art. 44, comma 1, D.L. 104/2020, prevede che: “al fine di sostenere il settore del trasporto pubblico locale e regionale di passeggeri sottoposto a obbligo di servizio pubblico e consentire l’erogazione di servizi di trasporto pubblico locale in conformità alle misure di contenimento della diffusione del COVID-19 […] la dotazione del fondo di cui al comma 1 dell’articolo 200 del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 […] è incrementata di 400 milioni di euro per l’anno 2020. Tali risorse possono essere utilizzate, oltre che per le medesime finalità di cui al citato articolo 200, anche per il finanziamento, nel limite di 300 milioni di euro, di servizi aggiuntivi di trasporto pubblico locale e regionale, destinato anche a studenti, occorrenti per fronteggiare le esigenze di trasporto conseguenti all’attuazione delle misure di contenimento derivanti dall’applicazione delle Linee guida per l’informazione agli utenti e le modalità organizzative per il contenimento della diffusione del COVID-19 in materia di trasporto pubblico e delle Linee guida per il trasporto scolastico dedicato, ove i predetti servizi nel periodo precedente alla diffusione del COVID-19 abbiano avuto un riempimento superiore all’80 per cento della capacità”.

[24] Convertito in legge 18 dicembre 2020, n. 176 (pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 319 del 24 dicembre 2020).

[25] L’art. 22 ter, comma 2, D.L. 137/2020, stabilisce che: “la dotazione del fondo previsto dall’articolo 200, comma 1, del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, è incrementata di 390 milioni di euro per l’anno 2021. Tali risorse possono essere utilizzate, oltre che per le medesime finalità di cui al citato articolo 200, anche per il finanziamento, nel limite di 190 milioni di euro, di servizi aggiuntivi di trasporto pubblico locale e regionale, destinato anche a studenti, occorrenti nell’anno 2021 per fronteggiare le esigenze di trasporto conseguenti all’attuazione delle misure di contenimento […]”.

[26] Convertito, con modificazioni, in legge 21 maggio 2021, n. 69 (pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 120 del 21 maggio 2021).

[27] L’art. 29, comma 1, D.L. 41/2021, prevede che: “al fine di sostenere il settore del trasporto pubblico locale e regionale di passeggeri […] la dotazione del fondo di cui al comma 1 dell’articolo 200 del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, è incrementata di 800 milioni di euro per l’anno 2021. Tali risorse sono destinate a compensare la riduzione dei ricavi tariffari […] in via prioritaria nel periodo dal 23 febbraio 2020 al 31 dicembre 2020 e, per la parte restante, fino al termine dell’applicazione delle limitazioni relative alla capienza massima dei mezzi […]”.

[28] L’art. 1, comma 477, legge 197/2022, prevede che: “All’articolo 200 del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, dopo il comma 2 è inserito il seguente: «2-bis. Il Fondo di cui al comma 1 è rifinanziato per l’importo di 100 milioni di euro per l’anno 2023 e di 250 milioni di euro per l’anno 2024 al fine di contribuire alla compensazione della riduzione dei ricavi tariffari relativi ai passeggeri subìta dai soggetti di cui al comma 2, nel periodo dal 1° gennaio 2021 al 31 marzo 2022, e conseguente alle limitazioni alla capienza massima dei mezzi adibiti ai servizi di trasporto pubblico disposte in relazione all’emergenza sanitaria da COVID-19. Le risorse di cui al primo periodo sono ripartite sulla base dei criteri stabiliti con il decreto di cui al comma 2 tenendo conto, per le compensazioni relative all’anno 2021, dei contributi assegnati a titolo di anticipazione e assicurando una compensazione uniforme in misura percentuale ai soggetti ivi previsti».”

[29] Sul riparto delle competenze tra Stato e Regioni è intervenuta la Corte costituzionale (sent. 222 del 2005) stabilendo che “…la materia del trasporto pubblico locale, in virtù del comma 4, dell’articolo 117 Costituzione, rientra nella competenza residuale regionale. Inoltre, l’autonomia regionale […] viene ridotta da competenze esclusive statali di carattere traversale, sancita nel comma 2 dell’articolo 117 Cost., quali la tutela della concorrenza, l’ordine pubblico e la sicurezza, la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, la tutela dell’ambiente” (CPT, 2022 pp.47-48).

[30] L’Osservatorio, istituito dall’art. 1, comma 300, della legge 244/2007 e costituito con D.I. 325/2011, “ha l’obiettivo di creare una banca dati e un sistema informativo pubblico correlati a quelli regionali e di assicurare la verifica dell’andamento del settore e del completamento del processo di riforma” (MIT, 2022b).

[31] Convertito in legge 18 dicembre 2020, n. 176 (pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 319 del 24 dicembre 2020).

[32] L’art. 22 ter, comma 2, D.L. 137/2020, stabilisce che: “la dotazione del fondo previsto dall’articolo 200, comma 1, del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 […] è incrementata di 390 milioni di euro per l’anno 2021. Tali risorse possono essere utilizzate […] anche per il finanziamento, nel limite di 190 milioni di euro, di servizi aggiuntivi di trasporto pubblico locale e regionale, destinato anche a studenti, occorrenti nell’anno 2021 per fronteggiare le esigenze di trasporto conseguenti all’attuazione delle misure di contenimento […]”.

[33] L’art. 1, comma 816, legge 178/2020, stabilisce che: “al fine di consentire l’erogazione di servizi aggiuntivi di trasporto pubblico locale e regionale, destinato anche a studenti, occorrenti per fronteggiare le esigenze trasportistiche conseguenti all’attuazione delle misure di contenimento derivanti dall’applicazione delle Linee guida per l’informazione agli utenti e le modalità organizzative per il contenimento della diffusione del COVID-19 […] è istituito un fondo con una dotazione di 200 milioni di euro per l’anno 2021. Per le finalità di cui al presente comma, le regioni e i comuni, nei limiti delle disponibilità del fondo di cui al primo periodo, possono anche ricorrere, mediante apposita convenzione e imponendo obblighi di servizio, a operatori economici esercenti il servizio di trasporto di passeggeri su strada […] nonché ai titolari di licenza per l’esercizio del servizio di taxi o di autorizzazione per l’esercizio del servizio di noleggio con conducente.”

[34] Convertito, con modificazioni, in legge 23 luglio 2021, n. 106 (pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 176 del 24 luglio 2021).

[35] L’art. 51, comma 1, D.L. 73/2021, prevede che nel “perdurare dell’emergenza epidemiologica da COVID-19, la dotazione del fondo di cui all’articolo 1, comma 816, della legge 30 dicembre 2020, n. 178, è incrementata di ulteriori 450 milioni di euro per l’anno 2021. Tali risorse sono destinate al finanziamento dei servizi aggiuntivi programmati al fine di far fronte agli effetti derivanti dalle limitazioni poste al coefficiente di riempimento dei mezzi […]”.

[36] Convertito, con modificazioni, in legge 28 marzo 2022, n. 25 (pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 73 del 28 marzo 2022).

[37] L’art. 24, comma 1, D.L. 4/2022, stabilisce che “in considerazione del perdurare dell’emergenza epidemiologica da COVID-19, la dotazione del fondo di cui all’articolo 1, comma 816, della legge 30 dicembre 2020, n. 178, è incrementata di ulteriori 80 milioni di euro per l’anno 2022. Tali risorse, fino al 31 marzo 2022, termine del medesimo stato di emergenza, sono destinate al finanziamento dei servizi aggiuntivi programmati al fine di far fronte agli effetti derivanti dalle limitazioni poste al coefficiente di riempimento dei mezzi […]”.

[38] Convertito, con modificazioni, in legge 15 luglio 2022, n. 91 (pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 114 del 17 maggio 2022).

[39] L’art. 36, comma 1, D.L. 50/2022, stabilisce che: “al fine di consentire l’erogazione dei servizi aggiuntivi programmati relativamente al periodo compreso tra il 1° aprile 2022 e il 30 giugno 2022, anche in ragione della necessità di assicurare il regolare svolgimento delle attività didattiche e in coerenza con gli esiti dei tavoli prefettizi […] la dotazione del fondo di cui all’articolo 1, comma 816, della legge 30 dicembre 2020, n. 178, è incrementata di ulteriori 50 milioni di euro per l’anno 2022 che ne costituiscono il limite di spesa.”

[40] L’Avviso pubblico per la presentazione di proposte di intervento dei progetti pilota “MaaS4Italy” prevede, al § 7, che “le attività previste per il progetto proposto dovranno concludersi entro il 30 giugno 2026” mentre “entro il 31 marzo 2024 i tre progetti finalizzati a sperimentare le soluzioni di mobilità come servizio dovranno essere conclusi” (PCM, 2022 pp.9-10).

[41] I partner del progetto “MaaS4Naples” includono Regione Campania, EAV, Consorzio Unico Campania, GESAC, ANM, Be Charge, Reby Italia, MC Consulting, LIME Technology, Helbiz Italia, GESCO Consorzio Cooperative Sociali, Università degli Studi di Napoli “Federico II”, Università degli Studi della Campania “Luigi Vanvitelli” e Università degli Studi “Suor Orsola Benincasa (Comune Napoli, 2022b).

[42] L’Avviso pubblico del bando per la presentazione di proposte di intervento è scaduto il 31 maggio 2023.

[43] L’Avviso pubblico, tra l’altro, specifica (al §7) che “le attività previste per il progetto dovranno concludersi entro il 30 giugno 2026” mentre le sperimentazioni dovranno essere concluse “entro il 31 gennaio 2025” (PCM, 2023 p.13).

[44] La perdita è desumibile dai dati consuntivi delle imprese del settore indicate dalle stesse sulla piattaforma dell’Osservatorio del TPL per la “Gestione mancati ricavi Covid-19” alla data del 31 marzo 2022 (Intesa Sanpaolo-ASSTRA, 2022 p.9).

[45] Si fa riferimento allo stato dei pagamenti alle regioni alla data del 16 gennaio 2023.

[46] Le predette misure sono state formulate dalle Autorità governative e regionali avvalendosi del know how e della banca dati dell’Osservatorio nazionale sulle politiche del TPL (MIT, 2022b).

[47] Cfr. Audizione di Agens, Anav e Asstra, in Regioni.it 4356, 5 settembre 2022 (Conferenza Regioni, 2022).