ISSN 2704-6303 
Il raggiungimento dell’uguaglianza di genere, rappresenta una missione trasversale del PNRR italiano. Da una analisi sommaria del Piano questo obiettivo sembra essere contenuto in molte delle componenti. Una analisi più attenta ha evidenziato che la reale situazione è completamente diversa. Utilizzando il dataset del PNRR fornito da Italia Domani e quello fornito dall’Anac sulle gare relative al PNRR emerge che solo il 26% delle gare rispetta il requisito di condizionalità previsto per la realizzazione dei progetti del PNRR e solo il 3.5% rispetta il requisito di condizionalità. Obiettivo del paper è analizzare dettagliatamente la situazione cercando di trovare possibili correttivi.
Introduzione
L’Italia parte da una condizione di disparità di genere molto elevata. Il tasso di inattività delle donne è passato dal 49.5% del primo quadrimestre del 2005 (più elevato dell’Italia Malta 62.9%) al 43.3% del secondo quadrimestre 2022: il più elevato di tutta l’EU. Il tasso di disoccupazione delle donne nel secondo quadrimestre 2022 è pari a 9.3%; più alto dell’Italia solo Spagna e Grecia. Il Gender Equality Index, indice sintetico che misura l’uguaglianza di genere, pur mostrando un miglioramento per l’Italia (53.27 nel 2013- 65.05 nel 2022), continua a posizionarsi al di sotto della media europea (63.12 nel 2013- 68.67 nel 2022).
L’obiettivo del riequilibrio in termini di parità di genere rappresenta pertanto una importante sfida per il nostro paese. Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza italiano va nella giusta direzione ponendo la parità di genere come obiettivo trasversale insieme alla riduzione dei divari territoriali e ai giovani. Per raggiungere questo obiettivo, in accordo con il Piano, sarà necessario garantire attraverso una serie di riforme, le stesse opportunità economiche e sociali tra uomini e donne in un’ottica di gender mainstreaming. A livello europeo solo 14 stati membri (BE, DK, DE, EE, ES, IT, CY, LT, LU, AT, PL, LV, SI e SK) hanno indicato la parità di genere come obiettivo. Lussemburgo, Cipro, Estonia, Germania, Polonia e Slovacchia hanno incluso la parità di genere in un concetto più ampio denominato pari opportunità per tutti mentre la Spagna è il paese europeo che ha predisposto il più copioso piano di uguaglianza di genere da incorporare nel PNRR.
Dal punto di vista normativo, il Piano, ha introdotto meccanismi di premialità e meccanismi di condizionalità per l’utilizzo dei fondi. In particolare, la premialità è prevista dall’ art. 108 comma 7 del Decreto Legislativo 31/3/2023 “Al fine di promuovere la parità di genere, le stazioni appaltanti prevedono nei bandi di gara, negli avvisi e negli inviti, il maggior punteggio da attribuire alle imprese che attestano, anche a mezzo di autocertificazione, il possesso dei requisiti di cui all’articolo 46-bis del codice delle pari opportunità tra uomo e donna, di cui al decreto legislativo 11 aprile 2006, n. 198.” Il criterio di condizionalità è invece prevista dall’ art. 47 del DL 77/2021 convertito con legge n. 108/2021 in cui al comma 4 dispone che “le stazioni appaltanti prevedono nei bandi di gara, negli avvisi e negli inviti specifiche clausole dirette all’inserimento, come requisiti necessari e come ulteriori requisiti premiali dell’offerta, criteri orientati a promuovere l’imprenditoria giovanile, l’inclusione lavorativa delle persone disabili, la parità di genere e l’assunzione di giovani, con età inferiore a trentasei anni, e donne […]. Fermo restando quanto previsto al comma 7, è requisito necessario dell’offerta […] l’assunzione dell’obbligo di assicurare, in caso di aggiudicazione del contratto, una quota pari almeno al 30 per cento delle assunzioni necessarie per l’esecuzione del contratto o per la realizzazione di attività ad esso connesse o strumentali, sia all’occupazione giovanile sia all’occupazione femminile”. La normativa in sintesi prevede che gli avvisi pubblici in ambito PNRR contengano un’ espresso richiamo alla parità di genere tra le finalità e l’ambito di applicazione dell’avviso – facendo esplicito riferimento ai principi a cui gli avvisi del progetto devono ispirarsi-, nella parte relativa agli interventi finanziabili – gli interventi devono essere coerenti con la Strategia nazionale per la parità di genere-, e nei criteri di ammissibilità -gli interventi devono prevedere il sostegno alla partecipazione delle donne-. In sintesi, l’art.47 comma 4 della legge n. 108/2021 condiziona l’erogazione dei fondi del PNRR alla assunzione di un 30 percento di nuovi lavoratori che devono necessariamente essere donne o giovani.
Nonostante vi sia un vincolo normativo che prevede espressamente l’assunzione del 30% di donne e giovani la stessa legge nello stesso articolo al comma 7 dispone che “ Le stazioni appaltanti possono escludere l’inserimento nei bandi di gara, negli avvisi e negli inviti dei requisiti d partecipazione di cui al comma 4, o stabilire una quota inferiore, dandone adeguata e specifica motivazione, qualora l’oggetto del contratto, la tipologia o la natura del progetto o altri elementi puntualmente indicati ne rendano l’inserimento impossibile o contrastante con obiettivi di universalità e socialità, di efficienza, di economicità ed i qualità del servizio, nonché di ottimale impiego delle risorse pubbliche”.
In conclusione, la parità di genere rappresenta un obiettivo trasversale e viene riconosciuta come un importante pilastro per lo sviluppo del Paese. La normativa rafforza questo concetto imponendo un vincolo sulla tipologia di nuova occupazione che deve essere creata dalla realizzazione dei progetti del PNRR (donne e giovani) ma, come sempre, il diavolo si nasconde nei dettagli e quindi la stessa normativa ha previsto possibilità di deroga.
Obiettivo del lavoro è quello di individuare le componenti e gli investimenti che, secondo quanto scritto nel Piano, dovrebbero favorire il raggiungimento dell’”obiettivo trasversale parità e di genere” e verificare se questi investimenti sono stati non solo realizzati ma se abbiano effettivamente contribuito al raggiungimento dell’obiettivo.
Organizzazione del PNRR e parità di genere
Il PNRR italiano è organizzato su sei Missioni come riportato nella Tabella 1:
Ogni Missione, a sua volta, è articolata in componenti, ogni componente è suddivisa in ambiti di intervento, ogni ambito di intervento in misure/sub-misure che si traducono in investimenti per la realizzazione dei quali sono necessarie delle gare che dovrebbero contenere i criteri di condizionalità e premialità precedentemente descritti.
Obiettivo di questo paragrafo è quello di individuare la quota di fondi destinata alla parità di genere in ogni Missione del Piano. Per fare ciò verranno utilizzate le informazioni disponibili sul sito Italia Domani, sito ufficiale del Governo sul PNRR, dove, per ogni componente, sono riportati anche i beneficiari. Nel caso in cui la componente comporti benefici in termini di parità di genere viene indicata con un flag che rappresenta la parità di genere. Per ogni missione esisteranno pertanto un certo numero di componenti che favoriranno la parità di genere. Per individuare la quota della Missione che ha come beneficiario la parità di genere verrà calcolata la quota misura che indica il valore dell’investimento in una determinata misura in rapporto al valore totale dell’investimento dell’intera missione. Ad esempio, la Missione 1, Componente 1, Investimento 1.1 – Infrastrutture digitali- assorbe il 2.24% delle risorse totali destinate alla Missione 1. La componente Flag indica se per una determinata misura il sito Italia Domani riporta o meno il bollino di parità di genere. Le Tabelle 3.1-3.6 forniscono, per ogni Missione, le indicazioni relative alla quota di progetti, in termini di valore, destinati al raggiungimento della parità di genere sul valore totale dei progetti.
La Missione 1 Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura è articolata in quattro componenti come riportato in Tabella 3.1. Il 65.41% del valore dell’investimento della Missione 1 contiene come obiettivo trasversale il raggiungimento della parità di genere. Nonostante questa copiosa somma, (circa 26 miliardi di euro) esiste, sotto il profilo della parità di genere, una enorme disparità tra le componenti della missione. La Componente M1C3 -Turismo e Cultura 4.0- non contiene nessuna misura che favorisca in qualche modo la parità di genere mentre la Componente M1C2- Digitalizzazione, innovazione e competitività nel sistema produttivo- contiene misure che favoriscono la parità di genere per un valore pari a circa il 50% dell’intera missione. Sembra arduo immaginare che una misura come la Transizione 4.0, (ammontare misura oltre 13 miliardi) che “ha l’obiettivo di sostenere la trasformazione digitale delle imprese incentivando gli investimenti privati in beni e attività a sostegno della digitalizzazione attraverso il riconoscimento di crediti d’imposta” possa rappresentare un investimento volto a favorire la parità di genere. Nella Missione 2, Rivoluzione verde e transizione ecologica, riportata nella Tabella 3.2, la componente 1 -M2C1: Agricoltura sostenibile ed Economia Circolare- destina lo 0.57% delle risorse destinate della Missione 2 alla parità di genere la componente 2 -M2C2: Energia rinnovabile, idrogeno, rete e mobilità sostenibile le destina il 15.8% dell’investimento totale della Missione 2. In questo caso la maggior parte dei fondi riguardano il trasporto rapido di massa (6%) e il rinnovo di bus e treni verdi (6%). In generale le donne usano il trasporto pubblico più degli uomini per cui si ritiene che il miglioramento della rete di trasporto pubblico possa avvantaggiare le donne. La componente 3-M2C3: Efficienza energetica e riqualificazione degli edifici- imputa un 25% del totale della missione all’ecobonus-sisma bonus, considerando questi interventi come interventi volti anche a favorire la parità di genere. Trattandosi di interventi volti alla riqualificazione degli edifici si può ragionevolmente supporre che riguardino gli individui, indipendentemente dal genere. Inoltre, gli interventi riguardano per lo più al settore costruzioni dove è ragionevole supporre che l’occupazione, anche incrementale, sia più maschile che femminile. Dichiarare che il 25% del valore della Missione 2, (pari a circa 15 miliardi) vada a favorire la parità di genere attraverso il sisma e l’eco-bonus sembra abbastanza azzardato. Infine, la componente M2C4-Tutela del territorio e della risorsa idrica- indica la misura Interventi per la resilienza, la valorizzazione del territorio e l’efficienza energetica dei Comuni, pari al 10% del valore totale della missione, come misura che favorisce la parità di genere. Anche in questo caso occorre fare una riflessione su cosa si intenda favorire la parità di genere. Incrementare la resilienza territoriale favorisce la parità di genere? Oppure la parità di genere aiuta la resilienza? In un recente studio Martini Platania (2022) hanno evidenziato come le regioni più eguali in termini di genere siano anche le più resilienti. Occorrerebbe pertanto studiare in modo più approfondito i nessi causali che creano resilienza territoriale e che generi processi virtuosi di valorizzazione territoriale. La Tabella 3.3 prende in esame la Missione 3: infrastruttura per una mobilità sostenibile. La quota della Missione 3 che interessa la parità di genere è pari al 97.53%. Trattandosi di mobilità sostenibile, ed in particolare di costruzione di infrastrutture come nodi ferroviari e portuali nonché sviluppo di linee ad alta velocità sembra difficile immaginare che le ricadute di questo tipo di progetti favoriscano in qualche modo la parità di genere. Nella fase di cantiere, è ragionevole assumere che gli investimenti creino per lo più occupazione di tipo maschile mentre nella fase di regime le ricadute dirette ed indirette dei progetti di investimento saranno neutre in termini di genere. La Missione 4, Istruzione e Ricerca, sintetizzata nella Tabella 3.4, dedica il 15.39% del totale della Missione agli asili nido. La carenza di asili nido rappresenta un ostacolo per le donne alla partecipazione del mercato del lavoro e l’offerta di asili nido incrementa la partecipazione delle donne al mercato del lavoro (Jaumotte F. 2003, Asseve et al. 2012, Thévenon O. 2013, Choudhry and Elhorst P. (2018)). La misura asili nido rappresenta una misura estremamente desiderabile. Nella giusta direzione vanno anche le misure volte ad avvicinare le ragazze alle Stem e al rafforzamento delle competenze fino ad ora considerate più maschili. La Missione 4 sembra pertanto voler andare nella direzione di un effettivo incremento della parità di genere. Peccato che a questa missione sia stato dedicato solo il 16% del totale del PNRR mentre alle Missioni 1-3 è dedicato il 65% del valore totale del Piano. La Missione 5 -Inclusione e coesione-, riportata nella Tabella 3.5, focalizza l’attenzione sul raggiungimento della parità di genere soprattutto nella Componente 1 rivolta alle politiche del lavoro. In particolare l’incentivo delle imprese al femminile e gli incentivi per la certificazione di genere rappresentano la giusta strada verso il raggiungimento di una parità di genere. Purtroppo, come si vedrà nel seguito del lavoro, per quanto la certificazione di genere sia incentivata nel PNRR e sia stata inserita come meccanismo premiale nel codice degli appalti spesso non viene presa in considerazione. Solo il 2.91% della Missione 5 viene dedicata alla parità di genere nella componente M5C2: Infrastrutture sociali, famiglie, comunità e terzo settore con particolare riferimento alla componente Housing First (innanzitutto la casa) e stazioni di posta. La Missione M6, salute, nella Tabella 3.6, indica con il flag parità di genere la componente M6C1 Casa come primo luogo di cura e telemedicina a cui sono destinati il 25.6% del valore dell’intera missione. Per quanto sia importante avere accesso alle cure soprattutto da casa utilizzando le nuove tecnologie anche questa componente sembra per lo più caratterizzata da neutralità di genere. Non si trova invece alcun riferimento alla medicina di genere che rappresenta invece un importante passo avanti per il raggiungimento della parità di genere.
Dalla analisi della Missioni e dell’obiettivo parità di genere emerge che, in particolare per le Missione M1-M3, l’obiettivo risulta essere molto pervasivo e al suo raggiungimento sono destinate molte risorse. La seconda parte del lavoro è dedicata a verificare se gli obiettivi potranno essere veramente raggiunti oppure rimarranno semplicemente obiettivi di tipo formale.
A che punto siamo con l’attuazione del PNRR e la parità di genere?
Il monitoraggio del PNRR dovrebbe avvenire attraverso la piattaforma ReGIS, piattaforma unica attraverso cui le Amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, gli Enti Locali ed i soggetti attuatori, possono compiere tutta una serie di operazioni per rispettare gli obblighi di monitoraggio, rendicontazione e controllo delle misure e dei progetti finanziati dal PNRR. Purtroppo i dati su questa piattaforma non sono disponibili o sono scarsamente accessibili. Per verificare se ed in che modo l’obiettivo trasversale parità di genere è stato rispettato sono state utilizzate due fonti: il sito Italia Domani ed il sito dell’Anac. Come precedentemente detto il sito Italia Domani è il sito del Governo dedicato al PNRR mentre l’Anac è il sito della Autorità Nazionale Anti Corruzione e riporta, per motivi di trasparenza, tutte le informazioni relative alle gare. Il sito Italia Domani riporta il dataset “Gare Aggiudicatari del PNRR” che contiene informazioni relative all’aggiudicatario nonché l’importo della gara e le modalità di realizzazione della stessa. Ad ogni sub-misura il dataset associa un CUP (Codice Unico di Progetto) ed un CIG (Codice Identificativo della Gara). L’Anac, sul suo sito, fornisce un dataset “bandi-pnrr” che contiene informazioni relative alle gare che utilizzano i fondi del PNRR. Tra le informazioni disponibili vi è anche quella relativa all’utilizzo del criterio di premialità e condizionalità. È possibile, tramite il CIG, ottenere un unico dataset che fornisce indicazioni sulle gare e sulla applicazione dei criteri di premialità e condizionalità. In assenza di dati ex post, ossia di dati relativi alle ricadute in termini occupazionali dei progetti, e alla stima degli effetti indiretti degli stessi, una analisi della applicazione dei principi di condizionalità e premialità, ed in particolare il principio di condizionalità, espressamente previsto nel Codice degli Appalti in riferimento alle gare del PNRR, può essere considerato un indicatore per verificare se la parità di genere è stata quanto meno inclusa come criterio nelle Gare di appalto. Il dataset preso in considerazione in questo lavoro fa riferimento ad un sub-set di gare fino ad ora svolte composto da 6016 gare.
Delle 6016 che compongono il nostro dataset solo il 24.35% prendono in considerazione la condizione di condizionalità. Come precedentemente spiegato tutti i progetti del PNRR devono prevedere un incremento di occupazione giovanile o femminile pari al 30%. Questa condizionalità, prevista nel codice degli appalti, può essere derogata. Possiamo concludere che il 75% delle gare abbiano previsto una deroga. Poiché le gare incluse nel dataset hanno importi molto diversi tra loro la condizionalità è stata presa in esame anche nel subset che includeva solo le gare con importo superiore ai 100 milioni di euro. Anche in questo caso si conferma il dato precedente: solo il 26% delle gare prende in considerazione la condizione di condizionalità.
Se si prendono in considerazioni le misure premiali solo il 3.39% delle gare le prevede. La premialità è la facoltà che hanno le stazioni appaltanti di prevedere nei bandi di gara, negli avvisi e negli inviti, il maggior punteggio da attribuire alle imprese che attestano, anche a mezzo di autocertificazione, il possesso dei requisiti di cui all’articolo 46-bis del codice delle pari opportunità tra uomo e donna, di cui al decreto legislativo 11 aprile 2006, n. 198.” Tra i criteri di premialità rientra anche il possesso della certificazione di genere secondo la prassi Uni 125/2022. A questo proposito occorre ricordare che il PNRR alla Missione 5, componente politiche del lavoro, stanzia 10 mln di euro per favorire la certificazione delle imprese.
La Tabella 4 riporta le informazioni relative al dataset a nostra disposizione. Poiché le gare del nostro dataset hanno una forte eterogeneità in termini di valore, si è deciso di prendere in considerazione la quota componente che rappresenta la quota, rispetto al valore totale delle gare fino ad ora realizzate ed incluse nel nostro dataset, che include il criterio di condizionalità ed il criterio di premialità. Solo il 31.88% del totale del valore delle gare prende in considerazione il criterio di condizionalità. La Missione più attenta alla condizionalità è la Missione 2, rivoluzione verde e transizione ecologica dove il 19% del valore delle gare rispetta la condizionalità a fronte di uno 0.55% della Missione 4 Istruzione e ricerca. Sorprendentemente bassa è la quota, in termini di valore, delle gare che includono condizionalità nel caso della Missione 5 Inclusione e Coesione.
Come emerge dalla Tabella 5 le regioni nelle quali le gare hanno la quota percentuale più elevata in termini di valore di condizionalità sono la Calabria e l’Umbria mentre esistono regioni come Valle d’Aosta, Abruzzo e Molise in cui la condizione di condizionalità è prossima allo zero in termini di valore. La situazione è sconfortante per quel che riguarda il criterio di premialità. Solo 1.15% delle gare in termini di valore include criteri di premialità.
Approfondimenti e considerazioni conclusive
Da una prima analisi sembra emergere che condizionalità e premialità siano spesso disattese nelle gare. La loro assenza implica un ritardo nel conseguimento dell’obiettivo trasversale parità di genere e sembra andare nella direzione di confermare le prime stime del MEF[1] secondo le quali, i progetti che produrranno parità di genere ammontano ad un valore pari all’1.5% del totale del PNRR piuttosto che quelle attese del Governo che presuppongono un 65% delle risorse del PNRR utilizzate per il raggiungimento della parità di genere. Poiché appare ovvio che la situazione, così come si sta configurando, non persegue l’obiettivo trasversale parità di genere, è necessario intervenire per fare in modo che i criteri di condizionalità e premialità siano inseriti nelle gare al fine di incentivare la parità di genere.
Bibliografia
- Aassve A, Arpino B, Goisis A., (2012) “Grandparenting and mothers’ labour force participation: A comparative analysis using the generations and gender survey” Demographic Research Vol 27 (3), pp. 53-84
- Choudhry, M. T., Elhorst P., (2018) “Female labour force participation and economic development” International Journal of Manpower, 39(7), 896-912.
- Jaumotte F., (2003) “Female Labour Force Participation: Past Trends and Main Determinants in OECD Countries” Economics Department Working Papers No.376 ECO/WKP(2003)30
- Martini B, Platania M., (2022) Are the regions with more gender equality the more resilient ones? An analysis of the Italian regions’ Regional Science Inquiry Journal ΧIV (2) December 2022
- Thévenon, O. (2013), “Drivers of Female Labour Force Participation in the OECD”, OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No. 145, OECD Publishing.