I vecchi vizi della programmazione comunitaria

In un recente saggio pubblicato su OpenCalabria, si è mostrato come l’effetto esercitato dalla politica regionale dell’UE sia, in Italia, meramente ridistributivo: durante la trentennale esperienza di aiuti, la politica di coesione non ha modificato le condizioni strutturali che determinano la crescita delle regioni in ritardo. In altre parole, l’enorme quantità di denaro UE ha solo marginalmente intaccato il dualismo dell’economia italiana. Partendo da questi risultati, è utile proporre qualche riflessione sulle ragioni di questo risultato, anche perché si sta già discutendo della politica di coesione post-2020.

Quantità di spesa e incentivi a spendere Un primo elemento che occorre chiarire è che le risorse mobilitate dalla politica di coesione sono state rilevanti: la bassa efficacia non è ascrivibile, pertanto, al fatto che l’aiuto sia stato minore di una soglia teorica al di sotto della quale è difficile pensare che si possa innescare crescita. I soldi ci sono stati e sono stati molti (si guardi per esempio, al peso dei fondi strutturali rispetto al totale degli investimenti privati e pubblici delle regioni meridionali. Aiello e Pupo (2009)). E’ una questione lungamente dibattuta, sui cui in passato sono intervenuti anche molti economisti della Banca d’Italia (Cannari, Magnani e Pellegrini, 2009; Iuzzolino, 2009). D’altra parte, è palesemente falsa la tesi che il ritardo del Mezzogiorno sia legato all’assenza di regimi di aiuto, nazionali o comunitari che siano.  È vero, però, che la disponibilità di risorse è solo una condizione necessaria per avere efficaci politiche di sviluppo.

Serve altro L’impatto finale dipende dalla capacità di spesa, dall’utilizzo efficace dei fondi e dalla qualità della spesa. Sulla capacità gestionale dei fondi pubblici si osservano, da sempre, ritardi colossali: la spesa è concentrata negli ultimi anni dei vari cicli di programmazione. Si tratta di un elemento di debolezza della politica di coesione in Italia, in quanto si scontra con la gradualità temporale dei processi di sviluppo. Il motivo dei ritardi nell’attuazione dei programmi potrebbe essere legato alla distanza tra la capacità istituzionale delle periferie rispetto agli standard di efficienza amministrativa richiesti dalla regolamentazione comunitaria. Questa distanza, peraltro, può avere un effetto cumulativo che alimenta il divario: l’iniziale cattivo funzionamento delle amministrazioni meridionali ha impedito la costruzione di efficienti sistemi istituzionali che, al contrario, la politica di coesione dell’UE ha promosso con successo in molte altre regioni dell’UE. Passi in avanti ne sono stati fatti, ma esiste molta evidenza su quanto sia ancora ampio il deficit istituzionale tra il Mezzogiorno d’Italia e l’UE.

La qualità della spesa comunitaria Rispetto alla qualità degli interventi realizzati, si osservi che la spesa da rendicontare a titolo di cofinanziamento ha riguardato interventi già realizzati (i cosiddetti progetti sponda/coerenti) che, in quanto tali, non erano necessariamente coerenti con le strategie di sviluppo indicate nei programmi comunitari. Peraltro, dal momento che i meccanismi di assegnazione delle risorse non prevedono una competizione tra Regioni sulla base dei progetti proposti, le autorità regionali non hanno avuto alcun incentivo a utilizzare i fondi per realizzare progetti produttivi. Un ulteriore elemento di valutazione riguarda le continue riprogrammazioni dei Fondi Strutturali che si sono succedute nel corso del tempo, generando interventi disarticolati e diversi da quelli inizialmente programmati (Aiello e Pupo, 2009)  Queste continue revisioni legate agli obblighi di spesa previste dalle regole comunitarie potrebbero segnalare una semplice adesione formale a tali regole con l’unico scopo di ottenere risorse finanziare aggiuntive, indipendentemente da un’analisi dei bisogni del territorio (Aiello e Pupo 2012; Barca 2009). D’altra parte, la lettura dei POR evidenzia una sistematica uniformità nell’identificazione degli ambiti di intervento e della distribuzione della spesa per obiettivi tematici (si veda, per esempio, la tabella a6.8 del Rapporto 2017 della Banca d’Italia sull’Economia della Calabria). L’allineamento delle strategie di sviluppo è certamente trainato dalle linee guida dell’UE, ma si basa su un’assunzione molto forte: in fase di programmazione si pensa, cioè, ad un’omogeneità tra le regioni meridionali in termini di vincoli allo sviluppo, quando in realtà le differenze strutturali che si osservano richiedono una strategia differenziata. Una possibile implicazione di questa indifferenziata politica e che i fondi comunitari invece di accelerare lo sviluppo delle regioni, possono aver ridotto l’effetto dei meccanismi automatici di crescita economica, riducendo, per esempio, la mobilita del lavoro e spiazzando gli investimenti privati (Aiello e Pupo 2012).

Spesa quasi inutile? Tutti questi elementi consentono di meglio interpretare il basso impatto dei fondi strutturali. Infatti, la natura ridistributiva dell’effetto dei fondi è legato alla mera distribuzione dei finanziamenti: qualsiasi sia la natura del progetto, si verifica un aumento del reddito nelle regioni beneficiarie degli aiuti. L’impatto, però, è di breve periodo, perché questi trasferimenti non hanno, in media, migliorato le variabili di contesto in cui le imprese operano, pur essendo questo il loro originario obiettivo. A titolo di esempio, si considerino le infrastrutture il cui finanziamento in teoria potrebbe contribuire a rimuovere i vincoli dal lato dell’offerta, ma che, se non completate o non manutenute, di fatto non determinano alcun cambiamento strutturale del sistema produttivo. Un altro esempio ben documentato riguarda le politiche a sostegno del capitale umano, quali quelle finalizzate alla formazione su larga scala di figure professionali in settori marginali per l’economia regionale, oppure in settori a bassa capacità di assorbimento di forza lavoro qualificata ed orientati alla produzione di beni a domanda locale.

Sintesi Si può ragionevolmente dire che finora la politica di coesione ha manifestato i suoi effetti (ma anche a fatica) principalmente nel mero raggiungimento degli obiettivi di spesa, mentre non ha favorito la selettività degli interventi orientati a rafforzare la competitività territoriale delle economie regionali. In conclusione, si possono formulare due considerazioni. La prima è che non è mai stata lanciata la sfida dello sviluppo puntando su settori con una preesistente massa critica e con un certo grado di specializzazione produttiva da valorizzare. La seconda conclusione è che l’architettura istituzionale delle politiche dell’UE è molto complessa e che per funzionare necessita di un’elevata qualità istituzionale. Il fatto di presumere che tutto funzioni nello stesso modo rappresenta un limite interno alla politica di coesione che ne ostacola l’efficacia in contesti territoriali difficili. L’auspicio è che qualcosa si smuova nell’implementazione dell’attuale ciclo di programmazione, ma chi assicura che le regioni meridionali e, in particolare, la Calabria, attuino in modo tempestivo il POR promuovendo interventi che aiutino a cambiare gli incentivi di chi vuole investire in Calabria? Oppure, che contribuiscano a frenare la diaspora di forza lavoro giovane e qualificata?

Riferimenti bibliografici

• Aiello F., Pupo V.  (2009) “L’impatto della politica regionale dell’Unione Europea. Uno studio sulle regioni italiane,” Rivista italiana degli economisti, 3, pp 421-454
• Aiello F., Pupo V. (2012), “Structural funds and the economic divide in Italy,” Journal of Policy Modeling, 34(3),  403-418
• Bank of Italy (2017),L’economia della Calabria, Bank of Italy (Branch of Catanzaro), Catanzaro (Italy
• Barca, F. (2009), An agenda for a reformed cohesion policy. A place-based approach to meeting European Union challenges and expectations, Independent Report prepared at the request of Danuta Hübner, Commissioner for Regional Policy, Brussels
• Cannari L., Magnani M., Pellegrini G. (2009), Quali politiche per il Sud? Il ruolo delle politiche nazionali e regionali nell’ultimo decennio, Questioni di Economia e Finanza, 50, Bank of Italy, Rome
• Iuzzolino, G. (2009), I divari territoriali di sviluppo in Italia nel confronto internazionale. In Mezzogiorno e Politiche regionali. Vol. II, pp. 427–444, Bank of Italy, Rome

Questo saggio è stato pubblicato  sul Quotidiano del Sud (Edizione del 2 Luglio 2017) con il titolo ” Fondi UE, l’errore di una politica indifferenzaita”

Questo saggio breve è disponibile anche in inglese